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Die EU und ihre östlichen Beitrittskandidaten - eine Momentaufnahme

Politisch betrachtet und analysiert von Dr. Hans Jörg Schrötter, Berlin

ie Europäische Union ist nicht in Bronze gegossen. Man kommt, und man geht. Die Briten sehen den März 2019 als exit-date. Es klingt dezent nach Retourkutsche, wenn die EU-Kommission in ihrer aktuellen Westbalkan-Strategie nun eine optimistische Vorhersage wagt und das Jahr 2025 als „extrem ambitioniertes"; aber erreichbares Datum für den EU-Beitritt zmindest Serbiens und Montenegros nennt.

Doch wer eigentlich sind diese „Neuen"? Den herausragenden Status von Beitrittskandidaten haben heute Albanien, Mazedonien, Montenegro, Serbien und die Türkei. Mazedonien, seit Dezember 2005 Beitrittskandidat, leidet noch unter einer labilen Verfassungslage. Nach Ansicht der EU-Kommission müsse der politische Dialog verstärkt und die Korruption bekämpft werden, bevor man über einen Beitritt verhandeln könne. Auch mit Albanien haben Beitrittsverhandlungen noch nicht begonnen. Mit Montenegro dagegen sind bereits am 29. Juni 2012 Beitrittsverhandlungen eröffnet worden. Am 21. Januar 2014 folgte die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit Serbien.

Mit der Türkei werden seit 2005 Beitrittsverhandlungen geführt; sie soll hier nicht Thema sein.

Als mögliche Beitrittskandidaten gelten Bosnien-Herzegowina, wo die EU-Kommission aber bis dato einen gut funktionierenden Staat vermisst, und Kosovo. Noch aber ist die ehemalige serbische Provinz, die sich am 17. Februar 2008 einseitig für unabhängig erklärt hat, nicht von allen EU-Staaten anerkannt worden.

Serbien und Montenegro

Im Unterschied zu den Transformationsprozessen in Slowenien, Kroatien und Ostmitteleuropa konnte die alte staatssozialistische Elite in Serbien unter Präsident Milosevic zunächst ihre Macht erhalten. Erst 1997 wendete sich das Blatt, als die Oppositionsparteien bei Kommunalwahlen obsiegten und Montenegro einen zunehmend eigenständigen politischen Kurs einschlug. Das Regime reagierte mit politischen Repressionen und dem Kosovo-Krieg.

Im September 2000 wurde Wojislav Kostunica zum serbischen Präsidenten gewählt. Ein Generalstreik, Demonstrationen und schließlich im Oktober 2000 die Besetzung des Bundesparlaments bewegten Milosevic schließlich zum Rücktritt. Die von 2000 bis 2003 amtierende Regierung brachte Reformen auf den Weg, konsolidierte den Staatshaushalt und führte ein neues Steuersystem mit niedrigen Sätzen ein. Sie liberalisierte den Außenhandel, stabilisierte den Wechselkurs, senkte die Inflationsrate, sanierte das Bankensystem und privatisierte sehr erfolgreich kleine und mittlere Unternehmen.

Der 4. Februar 2003 steht für die Entstehung der „Staatlichen Gemeinschaft Serbien und Montenegro". Es war der damalige Hohe Repräsentant für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU, Javier Solana, der die serbische und montenegrinische Regierung davon überzeugte, die frühere Bundesrepublik Jugoslawien nicht einfach aufzulösen, sondern durch einen lockeren Verbund der beiden konstituierenden Republiken zu ersetzen. Im April 2003 wurden Serbien und Montenegro Mitglieder des Europarats.

Am 21. Mai 2006 entschieden sich bei einem Referendum in Montenegro 55,5 Prozent der Abstimmenden für die Unabhängigkeit und damit für den Austritt Montenegros aus der Staatenunion. Das Parlament in der Hauptstadt Podgorica proklamierte am 3. Juni 2006 formell die Unabhängigkeit des kaum mehr als 600 000 Einwohner zählenden Landes. Am 12. Juni 2006 erklärten die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten, künftig Beziehungen mit Montenegro als souveränem, unabhängigem Staat führen zu wollen. Deutschland erkannte die Republik Montenegro am 14. Juni 2006 völkerrechtlich an.

Neben anderen europäischen Staaten haben auch die USA und Russland Montenegro völkerrechtlich anerkannt. Am 22. Juni 2006 wurde der neue Staat 56. Mitglied in der OSZE, am 28. Juni das 192. Mitglied der UNO. Am 5. Juni 2006 beschloss das Parlament in Serbien seinerseits mit knapper Mehrheit formal die Unabhängigkeit Serbiens und erklärte die Übernahme der Rechtsnachfolge der aufgelösten Staatenunion durch Serbien. Am 22. Juni 2006 nahmen Serbien und Montenegro diplomatische Beziehungen auf. Die Staatenunion Serbien-Montenegro, die am 4. Februar 2003 die Rechtsnachfolge der Bundesrepublik Jugoslawien angetreten hatte, war nun ihrerseits Geschichte.

Kosovo

Am 17. Februar 2008 erklärte sich die bisherige südserbische Provinz Kosovo für unabhängig – gegen den Widerstand Serbiens und Russlands. Vier Monate später trat die neue Verfassung in Kraft. Sie definiert das Land als demokratisch regierten, laizistischen „Staat aller seiner Bürger", der die Rechte seiner Minderheiten achtet und die internationalen Menschenrechte respektiert.

Ein Beschluss der Europäischen Union vom 18. Februar 2008 ermöglicht es den Mitgliedstaaten, über ihre Beziehungen eigenständig zum Kosovo zu entscheiden. Deutschlands hat die Republik Kosovo am 21. Februar 2008 anerkannt. Innerhalb der EU erkennen bisher 24 der 28 Mitgliedstaaten den Kosovo an. Vier Mitgliedstaaten, unter ihnen Spanien, das sich im eigenen Land mit handfesten separatistischen Strömungen konfrontiert sieht, erkennen das neue Land nicht an. Ein wichtiger Verbündeter sind die USA, die im Rahmen der KFOR („Kosovo Force") der NATO eine bedeutsame Militärbasis im Land unterhalten.

Das geschätzt 1,8 Millionen Einwohner zählende Land, mit knapp 11 000 Quadratkilometern etwa halb so groß wie Hessen, ist „potentieller EU-Beitrittskandidat", hat aber als einziger Balkanstaat noch keinen Antrag auf EU-Mitgliedschaft gestellt.

Mazedonien

Nach einem Referendum erklärte die jugoslawische Teilrepublik am 17. September 1991 ihre Unabhängigkeit – mit wenig rosigen Perspektiven. Die internationale Anerkennung folgte erst 1992/1993, nicht zuletzt weil Griechenland den Namen „Mazedonien" für sich reklamierte. Jedoch fand man den Kompromiss, und Mazedonien heißt nun offiziell FYROM – sprich: „Former Yugoslav Republic of Mazedonia"; unter diesem Namen jedenfalls wurde das Land in die Vereinten Nationen aufgenommen.

Ein Blick auf die jüngere Geschichte Mazedoniens dürfte gerade einem Land wie Deutschland, das sich sehenden Auges einer zahlenmäßig außergewöhnlichen und kulturell erheblich divergierenden Zuwanderung aussetzt, als warnendes Exempel dienen. Mazedonien nämlich hat eine ethnisch geteilte Bevölkerung aus Mazedoniern und Albanern. Die slawischen Mazedonier, zumeist orthodoxen Glaubens, stellen rund 66 Prozent der Bevölkerung, die muslimischen Albaner rund 22 Prozent.

Im Frühjahr 2001 eskalierten gewalttätige ethnische Auseinandersetzungen. Albanische Aufständische begannen rund um Tetovo, die Staatsorgane mit gezielten Aktionen zu provozieren. Nur intensive internationale Vermittlungen und massiver politischer Druck vermochten Schlimmeres zu verhindern. Seither sind Militär- und Polizeimissionen vor Ort, um den fragilen Frieden zu sichern. Basis dieser Einsätze ist das sog. Ohrider Abkommen vom 13. August 2001. Die Präambel der Verfassung hatte Mazedonien zu einem Staat der (ethnischen) Mazedonier gemacht; die albanische Minderheit wollte daher als zweite Staatsnation anerkannt werden und strebte tendenziell eine Föderalisierung des Staates an – getreu der alten Erfahrung, dass klare Trennungen auch zu befrieden vermögen.

Seit dem 15. Dezember 2005 ist das gut 2 Millionen Einwohner zählende Mazedonien offizieller Beitrittskandidat der Europäischen Union. 2009 hat die EU-Kommission die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen empfohlen.

Albanien

Albanien ist der vielleicht rätselhafteste südöstlichste Nachbar. Kein Land Europas hat sich über Jahrzehnte mit einer eigentümlichen nationalistischen Politik so vollständig isoliert wie dieses kleine Land an der Adriaküste. Schon 1948 brach es mit dem jugoslawischen Staatschef Tito, und 1960 kam es zum Zerwürfnis mit dem sowjetischen Generalsekretär Nikita Chrutschev. Bemühungen, in China einen neuen Verbündeten zu gewinnen, wurden Ende der 1970er Jahre ebenfalls eingefroren.

Studentenbewegungen waren es, die 1990 mit Massenprotesten erreichten, dass Parteien zugelassen und Mehrparteienwahlen erlaubt wurden. Nun war auch in Albanien der Kommunismus Geschichte geworden. Zur Ruhe aber kam das Land noch jahrelang nicht. Mit dem Zusammenbruch der alten Ordnung gingen Armut und Hungersnöte einher. Reformprogramme wurden in Gang gesetzt, dennoch stieg die Inflation in ungeahnte Höhen; 1992 lag sie bei 236,6 Prozent, sank in den Folgejahren wieder deutlich, erreichte 1995 mit 6 Prozent einen Tiefpunkt, bevor sie 1996 wieder auf 17,4 Prozent hochschnellte. Die Arbeitslosenquote sank zwischen 1992 und 1996 von 27 auf 12,3 Prozent.

Ende 1996 brachen soziale Unruhen aus, die Albanien rasch in den Zustand allgemeiner Anarchie gleiten ließen. Jegliche staatliche Ordnung kollabierte. Nach albanischen Schätzungen befanden sich 1997 über 600 000 Handfeuerwaffen und kleine Maschinengewehre in der Hand der die Waffenlager plündernden Bürger. Das organisierte Verbrechen nahm bedrohliche Ausmaße an, und kriminelle Banden kontrollierten ganze Landstriche. Erst eine von Italien geführte internationale Militärpräsenz konnte im April 1997 die öffentliche Sicherheit und Ordnung auf minimalem Level wieder herstellen.

Nach zahlreichen Regierungswechseln und -krisen konnte Albanien am 13. Februar 2003 mit der ersten Verhandlungsrunde im Rahmen eines EU-Assoziierungs- und Stabilitätsabkommens in eine erkennbare Phase der europäischen Integration eintreten. Inzwischen hat sich Albanien sowohl politisch als auch wirtschaftlich ausreichend stabilisiert. Funktionierende demokratische Strukturen lassen heute einen Weg zurück in die Anarchie der 1990er Jahre als kaum mehr vorstellbar erscheinen. Am 24. Juni 2014 wurde Albanien offiziell EU-Beitrittskandidat. Dennoch bleiben Mängel in der Rechtsumsetzung, Korruption und Organisierte Kriminalität genau zu beobachtende Faktoren im Prozess der weiteren Annäherung Albaniens an die EU.

Es erstaunt, dass ein so kleines Land wie Albanien – mit rund 2,9 Millionen Einwohnern und einer konkreten EU-Perspektive – zu den zehn Hauptherkunftsländern von Asylbewerbern in Deutschland zählt – und dies nachhaltig; seit 2014 und bis heute rangiert Albanien auf den vordersten Plätzen der Hauptherkunftsländer – wobei die Zahl der als asylberechtigt anerkannten Albaner bezeichnenderweise gegen Null tendiert.

Unter den zehn Hauptherkunftsländern von Asylsuchenden finden sich neben Albanien drei weitere EU-Anwärter aus der Balkanregion: Serbien, Kosovo und Mazedonien. Es sei nur warnend daran erinnert, welche ungeahnte Binnenmigration der verfrühte Beitritt Rumäniens und Bulgariens ausgelöst hat – mit immensen Konsequenzen für den Westen der EU – und hier vor allem für Deutschland.

EU-Politik – vorbei oder gegen Russland

Was aus Brüsseler Sicht mitunter sträflich ausgeblendet wird: Auch Russland ist ein europäisches Land, mit ebenfalls berechtigten Interessen und zudem alten Bindungen zu vielen Balkanländern. Um die Haltung des Wesens zu charakterisieren, dürfte ein Blick auf einen Bericht der Agentur REUTERS, veröffentlicht kurz vor Ostern 2017, genügen: „Russland wird seit Monaten von EU-Diplomaten vorgeworfen, verstärkt auf dem Balkan aktiv zu werden. Dies betrifft Serbien, Bosnien, Montenegro und Mazedonien – also alles Länder, die sich Richtung Westen bewegen."

Natürlich muss jeder souveräne Staat im Osten Europas autonom entscheiden dürfen, welchen künftigen Weg er wählt. Ist es aber ein ungeschriebenes Gesetz, dass seit dem Ende des Kalten Krieges nur noch der Westen im östlichen Europa „aktiv" werden darf? Und damit in einer Region, die über fünf Jahrzehnte ein zentrales Einflussgebiet, ein elementarer Wirtschaftsraum und ein eng mit russischen Interessen verwobener politischer Partner Moskaus war? Welcher russische Präsident würde im eigenen Land glaubwürdig bleiben, wenn er nicht versuchte, den aus russischer Sicht durchaus expansive Züge aufweisenden Bestrebungen der EU und des Westens etwas entgegen zu setzen? Wenn er nicht diesen bisher eng mit Russland verbundenen Ländern ebenfalls freundschaftliche Beziehungen anbieten würde?

Serbien etwa ist seit langem mit Russland freundschaftlich verbunden. Doch mit dem anvisierten EU-Beitritt befindet sich das Land plötzlich in einer zwiespältigen Situation. So

lehnte Belgrad Russland-Sanktionen im Ukraine-Konflikt bis dato ab und betrieb lieber eine Sowohl-als-auch-Politik, die der serbische Außenminister Ivica Dacic noch 2014 wie folgt offiziell und zutiefst ehrlich propagierte: „Serbien will EU-Mitglied werden. Das ist unser nationales und staatliches Interesse. Aber Serbien will und wird niemals gegen Russland sein. Unsere EU-Mitgliedschaft wird keineswegs unsere Verbindungen mit Russland schwächen oder gar abbrechen. Ich habe das auch nie als eine Entweder-oder-Frage begriffen, entweder Russland oder die EU. Wir wollen gute Beziehungen sowohl zur EU als auch die Fortsetzung unserer guten Beziehungen zu Russland. Warum sollte man von Serbien fordern, sich zu entscheiden, wenn andere europäische Länder noch viel engere wirtschaftliche Kontakte zu Russland haben."

Gerade hatte Serbien die EU-Beitrittsverhandlungen zu den wichtigsten Punkten begonnen, die Reform des Justizsystems sowie Sicherheit, Einwanderung und Kampf gegen organisierte Kriminalität, da stellte die EU im Juli 2006 mit Kalkül gerade in Belgrad eine neue Balkan-Strategie vor: aus Sicht des EU-Kurses stehe Serbiens Nähe zu Russland dem Land bei seinen Bestrebungen zu einem EU-Beitritt im Wege. Wladimir Bruter, Experte des Internationalen Instituts für humanitäre und politische Studien, formulierte es im Sommer 2016 noch schärfer: „Wenn Serbien seine Politik des Manövrierens zwischen der EU und Russland auch künftig fortsetzt, wird Brüssel diesen Kurs nicht billigen. Die EU will, dass Serbien nicht driftet, sondern klar bestimmt, zu wem es steht".

Ganz entfernt mögen solche Forderungen aus Brüssel an die einstige Hallstein-Doktrin erinnern, mit der die junge Bundesrepublik Deutschland versuchte, die DDR von Beziehungen zur westlichen Welt abzuschneiden. „Entweder diplomatische Beziehungen mit uns – oder mit der DDR" – so tönte es damals aus Bonn am Rhein. Heute handelt es sich zumindest um einen fast schon apodiktischen „Entweder-Oder-Anspruch" der Europäischen Union. Mit Diplomatie hat eine solche Haltung nicht mehr viel zu tun; eher bestätigt sie die grundlegende Sorge vor wachsenden Unstimmigkeiten mit Russland.

Genau hier liegt der Kern des Problems: statt gewachsene Bindungen ihrer Beitrittskandidaten mit Druck und Zwang zu unterbinden, sollte die EU ihrerseits ihr Verhältnis zu Russland normalisieren – zum Wohl friedlicher Partnerschaft auf unserem Kontinent und zum Segen einer ganzen weiten Region vom Balkan bis zum Kaukasus. Eine friedliche Kooperation auf dem europäischen Kontinent erwächst nicht aus dem Kultivieren von Spannungen und dem beharrlichen Verfolgen von Isolationstendenzen.