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Die Europäische Bankenunion - ein großer Fortschritt für Europa

Dr. Hans Jörg Schrötter

Wolfgang Schäuble findet große Worte. „Die Europäische Bankenunion ist das größte europäische Projekt seit Einführung des Euro.“ Sagte der Bundesfinanzminister am 25. September 2014 vor dem Deutschen Bundestag. Sie ist zugleich eines der ambitioniertesten politischen Projekte im Rahmen der Bewältigung der Finanz- und Staatsschuldenkrise.

 

Bankenunion – warum?

Die Weltfinanzkrise des Jahres 2011 hat zwei zentrale Schwachstellen in unserem Bankensystem offenbart. Erstens: Gerät ein großes Haus in Schieflage und benötigt Kapital, ist die betroffene Regierung praktisch zum Einsatz von Steuergeldern gezwungen, weil eine unkontrollierte Pleite einen Ansturm der Sparer auf ihre Konten nach sich ziehen könnte. Damit aber könnte das gesamte System ins Wanken geraten. Und zweitens: Weil viele Staaten unbekümmert mehr ausgeben als sie einnehmen, haben sie vor allem bei den Banken des eigenen Landes hohe Schulden. Gerät nun ein Institut in Not, benötigt der Staat für die nötige Kapitalspritze weitere Kredite. Dadurch gerät er womöglich selbst in Zahlungsschwierigkeiten, was wiederum den Wert der Staatsanleihen in den Büchern der Banken schmälert.

Darum also geht es: Die EU-Staaten wollen erreichen, dass marode Banken in Zukunft nicht mehr mit Steuergeldern gerettet, sondern fusioniert oder schlicht geschlossen werden. Die Kosten sollen die Aktionäre, Gläubiger und Kunden des betroffenen Instituts tragen. Reichen deren Beiträge nicht, kann eine neu geschaffene EU-Abwicklungsbehörde auf einen Fonds zugreifen, in den alle Banken des Kontinents bis Ende 2023 insgesamt 55 Milliarden Euro einzahlen müssen.

Getauft hat man die ganze Geschichte auf den imposanten Namen „Europäische Bankenunion“. Ob sie die Steuerzahler tatsächlich nachhaltig schützen wird, muss sich allerdings erst noch zeigen.

„Drei-Säulen-Konstruktion“

In den Bankbilanzen spiegeln sich immer auch die Risiken einer ganzen Volkswirtschaft, einschließlich der Solvenzrisiken des betreffenden Staates. Eine wirksame Aufsicht ist daher entscheidend. Angesichts des eng verflochtenen Finanzsektors Europas muss eine wirksame und glaubwürdige Bankenaufsicht und -abwicklung grenzüberschreitend erfolgen. In einer Währungsunion ist dies besonders wichtig, denn eine dezentrale Haushaltspolitik in Europa mit einer glaubwürdigen „No-Bailout-Klausel“, wonach kein EU-Land für Verbindlichkeiten eines anderen Mitgliedstaates haftet, erfordert zwingend ein ausreichend schockresistentes Bankensystem. Und dies sind die Bauelememte:

a) Mit dem Single Supervisory Mechanism (SSM) als zentraler Säule der Bankenunion ist eine einheitliche, wettbewerbsneutrale Aufsicht unter dem Dach der EZB geschaffen worden, die grenzüberschreitend und transparent agieren und präventiv wirken soll. Am 4.November 2014 hat die EZB die Verantwortung für den SSM insgesamt übernommen und fungiert nun als zentrale Bankenaufsichtsbehörde im Euroraum. Dabei übt sie die direkte Aufsicht über diejenigen Banken und Bankengruppen aus, die als „bedeutend“ eingestuft werden. Sie machen circa 85 Prozent der Bilanzsumme aller Institute im Euroraum aus. EU-Länder, die nicht dem Euroraum angehören, können ebenfalls am SSM teilnehmen.

Im Klartext: Seit Herbst 2014 werden die 128 größten Banken der Euro-Zone direkt von der EZB beaufsichtigt. Die übrigen knapp 6 000 Institute bleiben unter der Obhut der nationalen Behörden. Die EZB kann aber jeden einzelnen Fall an sich ziehen, wenn sie dies aus Gründen der Finanzstabilität für nötig hält.

b) Wichtige Ergänzung des SSM und damit die zweite Säule der Bankenunion ist der einheitliche Abwicklungsmechanismus – Single Resolution Mechanism – (SRM): Besteht trotz aller Prävention die Gefahr einer Bankenschieflage, soll der SRM die geordnete Abwicklung von Banken möglich machen und durch eine klare vorrangige Haftung von Anteilseignern und Gläubigern den Steuerzahler nachhaltig schützen. Man spricht anschaulich von einer „Haftungkaskade“; sie verleiht einem grundlegenden Element der Marktwirtschaft, dem privaten Haftungsprinzip, neue Geltung: Fiskalische Mittel dürfen nur als allerletztes Mittel im Sinne eines Backstops eingesetzt werden. Dabei bleiben die von der Bankenschieflage betroffenen Mitgliedstaaten in der Verantwortung. Denn trotz gemeinsamer Aufsicht wird die Geschäftstätigkeit der Banken auch durch die jeweilige nationale Wirtschaftspolitik beeinflusst. Mit der nationalen Eigenverantwortung bleibt der Anreiz für eine nachhaltige Wirtschaftspolitik erhalten.

c) Als dritter Baustein der Bankenunion wurden die Anforderungen an nationale Einlagensicherungssysteme mit der im April 2014 beschlossenen Reform der Einlagensicherungsrichtlinie – Deposit Guarantee Schemes Directive (DGSD) – weiter harmonisiert. Alle EU-Länder sind nun verpflichtet, bankenfinanzierte Einlagensicherungsfonds aufzubauen, damit im Entschädigungsfall jedem Bürger garantiert ist, dass die ersten 100 000 Euro auf dem Konto unangetastet bleiben. Zudem wird die Auszahlungsfrist schrittweise von 20 auf sieben Arbeitstage verkürzt. Damit sollen das Vertrauen und der Schutz der Bankkunden weiter gestärkt werden. Die in Deutschland existierenden Einlagensicherungssysteme bleiben weiter erhalten; insbesondere können die Institutssicherungssysteme der Sparkassen und Genossenschaften auch zukünftig präventive und stützende Maßnahmen durchführen. Eine EU-weite Vergemeinschaftung der Einlagensicherungssysteme ist nicht vorgesehen und wird von Deutschland abgelehnt. Einlagensicherung bleibt also Sache der Nationalstaaten.

Was passiert konkret, wenn eine Bank in eine Schieflage gerät?

Zunächst muss das Institut selbst versuchen, an Kapital zu kommen, beispielsweise durch die Ausgabe neuer Aktien. Finden sich keine Geldgeber, kommt die o.a. Haftungskaskade zum Tragen – man spricht von einem „Bail-in“. In einem ersten Schritt müssen die Anteilseigner Geld nachschießen. Anschließend wird den Gläubigern der Bank, also etwa den Besitzern von Firmenanleihen, ein Beitrag abverlangt: Sie müssen entweder auf die Rückzahlung von Forderungen verzichten oder aber diese in eine direkte Beteiligung – also in der Regel in Aktien – umwandeln. Als drittes sind die Bankkunden dran, die dazu verpflichtet werden, einen Teil ihrer Guthaben oberhalb von 100 000 Euro abzutreten. Der Gesamtbeitrag von Aktionären, Gläubigern und Großkunden ist zunächst auf acht Prozent der Bankverbindlichkeiten begrenzt.

 

Was ist, wenn noch mehr Geld nötig ist?

Nächster Geldgeber ist ein neuer europäischer Abwicklungsfonds, der sich aus Beiträgen aller Banken speist. Dagegen wehren sich hierzulande noch die Sparkassen, die argumentieren, dass von ihnen kein Risiko ausgehe. Die Privatbanken verweisen hingegen auf das Beispiel Spaniens, wo vor allem Sparkassen gestützt werden mussten. Der Abwicklungsfonds soll binnen zehn Jahren mit 55 Milliarden Euro gefüllt werden. In Deutschland muss dazu die bereits existierende Bankenabgabe kräftig angehoben werden.

 

Der „Stresstest“ ist abgeschlossen

In den Medien war im Vorfeld dieser Kompetenzerweiterung der EZB oft die Rede vom sog. Stresstest – einer umfassenden Überprüfung aller bedeutenden Banken (Comprehensive Assessment). Diese ist abgeschlossen. Überprüft hat man nicht nur die Qualität der Vermögenswerte, sondern vor allem die Belastbarkeit der Banken auch bei einer schweren negativen makroökonomischen Entwicklung. Erfüllten die Banken bestimmte vorgegebene Eigenkapitalquoten nicht, hatten sie sechs bis neun Monate Zeit, um die Kapitallücken zu schließen. Damit sollte nicht nur Transparenz und Glaubwürdigkeit über die Krisenfestigkeit der Banken geschaffen, sondern auch die Gefahr ausgeräumt werden, dass die EZB unbekannte Altlasten übernimmt, die noch unter nationaler Verantwortung entstanden sind.

 

Bewertungen, Kritik, Bewährungsproben

Es ist das erklärte Ziel aller an der Errichtung der Bankenunion beteiligten Akteure, die Banken und den europäischen Finanzmarkt stabiler, wettbewerbsfähiger und widerstandsfähiger zu machen. Die Bankenunion ist so gesehen ohne Zweifel ein gut gemeinter institutioneller Pfeiler im Stützmechanismus des Euro. Die europaübergreifende Aufsicht über unsere schließlich auch munter international operierenden Banken ist Wirklichkeit geworden.  Eines der elementaren Anliegen des Projekts, der Schutz der Steuerzahler, verdient Respekt.

Doch es gibt auch Schwachstellen. Kritiker sehen „eine weitere europäische Mammutbehörde“, „hektisch aus dem Boden gestampft, unausgegoren und gefährlich“, so die Wirtschaftswoche vom 18.09.2014. Und natürlich klingt auch die bekannte Melodie vom Antagonismus zwischen Unionskompetenzen und nationalstaatlicher Souveränität an. Der Deutsche Bundestag habe, so vermerkt etwa die Wirtschaftswoche bitter, mit seiner Entscheidung, die Bankenunion für Deutschland zu beschließen, erneut ein Stück deutscher Souveränität aufgegeben. Die Bankenaufsicht sei zudem auf ein Organ übertragen worden, das keiner Institution gegenüber mehr rechenschaftspflichtig ist – auf die EZB. „Die Bundesbank“, so die Wirtschaftswoche, „ist damit in weiten Teilen überflüssig geworden“.

Es ist also immer noch und immer wieder auf‘s Neue spannend: föderale Strukturen haben ihren Preis. Das war schon zu den Gründerzeiten der Montanunion so; Kompetenzgewinne auf Unionsseite gehen zwangsläufig einher mit nationalen Souveränitätsverlusten. Und mit der aktuellen Bankenunion hat auch der nationale Einfluss auf die Geldpolitik naturgemäß Federn lassen müssen.

Der eigentliche Knackpunkt aber liegt etwas versteckt auf einer anderen Ebene. In der Währungsunion gilt, dass sämtliche Mitglieder verpflichtet sind, Haushaltsdisziplin einzuhalten – was bisher allerdings vielfach eher Wunsch als Wirklichkeit ist. Kurzum – die im Mastrichter Vertrag von 1993 festgelegten Konvergenzkriterien waren die Eintrittsbedingungen für die Wirtschafts- und Währungsunion. Deren Beachtung aber steht und fällt mit souveränen und rein national zu treffenden good-will-Entscheidungen eines jeden Eurolandes. Die Staatsschuldenkrise hat schlagartig an das Tageslicht befördert, was jeder Euro-Architekt hätte ahnen können, dass nämlich eine auf der Souveränität jedes einzelnen Eurolands beruhende Konvergenzverpflichtung nicht mehr zur Integration einer Währungs- und Bankenunion passt. Das bedeutet: Statt die Finanzminister der Euroländer weiter individuell vor sich hin basteln zu lassen, wird man über kurz oder lang eine dritte Union ins Auge fassen müssen: die Fiskalunion mit gemeinsamer Kontrolle – und, welch ein Horrorgemälde für deutsche Steuerzahler – auch mit gemeinsamer Haftung?

(Text: Dr. Hans Jörg Schrötter, Berlin)