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Östliche Partnerschaft - Breitet Europa seine Arme aus?

Das Bild vom „Schein-Riesen“ stammt, soweit ich weiß, vom Präsidenten des Europäischen Parlaments, Martin Schulz: Die Europäische Union erscheint, von je weiter entfernt man sie wahrnimmt, umso gigantischer. Je näher man aber herankommt, desto mehr schrumpft unsere gloriose Union auf Normalmaß – oder, aktuell, zu einem von Krisen und Herausforderungen zermürbten Club auf der Suche nach innerem Sinn und neuem Zusammenhalt.

Für viele Länder im Osten und Südosten unseres Kontinents, von Serbien bis Aserbaitschan, erscheint die EU jedenfalls nach wie vor als gelobtes Land. Als Riese, der mit kraftvoller Hand alle ihre Probleme gleichsam über Nacht zu lösen vermag.

 

Umso verantwortungsloser wäre es, wenn die Europäische Union nun ihrerseits solche Wünsche osteuropäischer Nachbarn wecken, unerfüllbare Erwartungen schüren oder dortige Träume als realisierbar verkaufen würde. Tut sie das? Liegt vielleicht hier ein Grund für die Zerreissprobe, der sich die Ukraine in jüngster Zeit ausgesetzt sieht? Haben Lockrufe aus Westeuropa vielleicht die Menschen in der Ukraine überhaupt erst scharf gemacht auf eine Orientierung weg von der traditionellen Verbundenheit mit Russland – hin zu einer vermeintlich „goldene Zukunft“ im Schoß der „Riesen EU“?

Assoziierungsabkommen

So wurde mit der Ukraine über Jahre über ein Assoziierungsabkommen – genauer: über die Vereinbarung eines tiefgehenden und umfassenden Freihandelsabkommens, des „deep and comprehensive free trade agreement“ (DCFTA) – verhandelt. Kernelemente sind der zollfreie Zugang zu den Märkten von EU und Ukraine sowie die Übernahme rechtlicher und wirtschaftlicher EU-Standards durch die Ukraine. Der Vertrag ist im Vergleich zu den bisherigen Verträgen mit Nicht-Beitrittsländern außerhalb des Wirtschaftsraums der EU aufgrund der weitreichenden vertraglichen Regelungen einzigartig.

Eigentlich sollte das Abkommen im Dezember 2011 in Kiew paraphiert werden. Wegen der Gerichtsprozesse gegen führende Oppositionspolitiker, u. a. gegen Julia Timoschenko, verschob die Europäische Kommission die Paraphierung. Sie erfolgte erst am 30. März 2012.

Am 21. November 2013 lehnte die ukrainische Regierung unter Wiktor Janukowytsch die Unterzeichnung des Vertrags ab. Die Regierung erläuterte ihre Entscheidung mit „Gründen der nationalen Sicherheit“. Die EU und die Ukraine sollten die Folgen des Abkommens zunächst gemeinsam mit Russland besprechen, hieß es. Die Zeit sei noch nicht reif. Die Ukraine könne einen solchen Assoziierungsvertrag erst unterschreiben, wenn sie selbst stark sei.

Diese Aussetzung des EU-Ukraine-Assoziierungsabkommens seitens der ukrainischen Regierung war Auslöser für die Protestkundgebungen im Februar 2014 auf dem Maidan in Kiew. Die politischen Entwicklungen führten dann den Durchbruch bei der Assoziierung herbei: Der „politische“ Teil des Assoziierungsabkommens wurde am 21. März 2014 von den Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union in Brüssel unterzeichnet. Er regelt die politische Zusammenarbeit, Fragen der Sicherheit und den Anti-Terror-Kampf. Für die Ukraine unterschrieb der Ministerpräsident der damaligen Übergangsregierung, Jazenjuk.

Der „wirtschaftliche“ Teil, der vor allem die Regelungen für ein Freihandelsabkommen enthält, wurde erst mit dem bei der ukrainischen Präsidentschaftswahl am 25. Mai 2014 gewählten ukrainischen Präsidenten Petro Poroschenko am 27. Juni 2014 unterzeichnet. Er regelt die wirtschaftliche Zusammenarbeit, den Aufau einer Freihandelszone und die Übernahme der EU-Vorschriften durch die Ukraine. Der ukrainische Markt wird nach Umsetzung der EU-Vorschriften durch die Ukraine nahezu vollständig für Warenverkehr und Handel in beide Richtungen geöffnet. Zölle werden fast völlig abgeschafft, die Ukraine erhält weitgehend zollfreien Zugang zum Binnenmarkt der EU. Das Abkommen muss von allen 28 EU-Mitgliedstaaten gebilligt werden.

 

Die Zerreissprobe

Die EU hat – wie DIE ZEIT am 28. November 2013 titelte – die Ukraine durchaus „bezirzt“, sprich: umgarnt. So versicherte der seinerzeit zuständige EU-Kommissar Stefan Füle nach der Nicht-Unterzeichnung seitens der Ukraine im November 2013 vollmundig, die EU halte sich „bereit für eine engere Anbindung der Ukraine“. Das Staatenbündnis beabsichtige weiterhin, „die Beziehungen zwischen der Europäischen Union und der Ukraine auf eine neue Stufe zu heben“. Die EU sei bereit, die Unterzeichnung des Assoziierungsabkommens erneut vorzubereiten, falls Kiew wieder „den Pfad zur EU-Annäherung“ einschlage.

Dies war isoliert betrachtet kein Problem. Wesentlich geschickter aber wäre es gewesen, dieses „Umgarnen“ in Absprache mit Russland zu betreiben oder es zumindest in parallelen Gesprächen von EU-Vertretern mit Moskau zu flankieren. Die wirtschaftlichen Bande zwischen der Ukraine und der Russischen Föderation waren bis dato nämlich durchaus intensiv. Man war gemeinsam Mitglied in der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS). Und dass im Osten der Ukraine eine hohe Zahl russischstämmiger Ukrainer lebt, die eine Annäherung an die EU vielleicht eher skeptisch sehen, wurde vom Brüsseler „Elfenbeinturm“ aus womöglich nicht sensibel genug registriert.

Man bedenke: 50 Prozent der ukrainischen Exporte gingen nach Russland oder in die Republiken der Zollunion, 45 Prozent in die Europäische Union. Bindungen also gab es zu beiden Seiten. Für die EU wäre es eine naheliegende Pflichtaufgabe gewesen, deutlich intensiver mit Russland zu beraten, wie man aus dem evidenten Entweder-Oder – hier die Bindung an Russland, dort die Bindung an Europa – hätte herausfinden können. Der ukrainische Ministerpräsident Mykola Asarow sagte es expressis verbis, seinerzeit im Herbst 2013, in einem Gespräch mit der APA, angesichts der wirtschaftlichen Lage sei die Nichtunterzeichnung „die einzig richtige“ Entscheidung gewesen. Er werde weiterhin versuchen, die EU von Dreier-Gesprächen mit Russland zu überzeugen.

Und so baute sich zunehmend eine Spannung auf, die im Wege geschickter Diplomatie vielleicht einzufangen gewesen wäre. Auch in Europa war es für jedermann erkennbar, welche Bedeutung als Handelspartner sowohl die EU als auch Russland für die Ukraine hat. Beide investieren in die Wirtschaft der Ukraine, und beide wollen die Ukraine enger an sich binden. In dieser Wettbewerbssituation bedeuten Vorteile für die EU oder für Russland häufig Nachteile für den jeweils anderen Wirtschaftspartner. Dieser Konflikt führte in den letzten Jahren bereits mehrfach zu schwerwiegenden Handels- und Zollstreitigkeiten zwischen der Ukraine und Russland. Das Assoziierungsabkommen zwischen der Europäischen Union und der Ukraine stand also von Anbeginn in glasklarer Konkurrenz zur Zollunion Russlands, zu dessen zollfreien gemeinsamen Markt die Ukraine über Freihandelsabkommen derzeit noch Zugang hat.

„Russland verstehen“ ist politisch nicht korrekt, hierzulande. Bei ehrlicher Bilanzierung erscheint es dennoch keineswegs als abwegig, wenn sich gerade auch bei uns Stimmen zu Wort melden, die wie der ehemalige Bundesminister Erhard Eppler unmissverständlich aussprechen, dass ein nennenswerter Teil der Schuld an der Ukraine-Krise im Westen zu suchen sei.

 

Östliche Partnerschaft

Die Beziehungen der EU zu ihren östlichen Nachbarn auszubauen und sie durch ein Heranführen an politische und wirtschaftliche EU-Standards zu modernisieren und zu stabilisieren – das sind die wohlklingenden Ziele der sogenannten „Östlichen Partnerschaft“. Sie zielt, als geschickes Ablenkungsmanöver, gleichzeitig auf eine verstärkte Kooperation aller Partner untereinander.

Auch wenn, wie bisher tapfer betont wird, die Frage einer EU-Beitrittsperspektive grundsätzlich (noch) nicht zum Themenspektrum der Östlichen Partnerschaft gehört, so sind doch, so die westliche Sichtweise, ungehinderte Kontakte zwischen Menschen – sprich: Freizügigkeit á la EU? – ein zentrales Anliegen funktionierender nachbarschaftlicher Beziehungen, ganz gleich ob in der Wirtschaft, der Wissenschaft oder in privater Hinsicht.

Die „Östliche Partnerschaft“ (ÖP) ist ein Novum im bunten Strauß außenpolitischer Aktivitäten der Europäischen Union (EU). Sie wurde unter tschechischer Präsidentschaft am 7. Mai 2009 in Prag ins Leben gerufen und richtet sich an sechs Staaten: die Ukraine, Weißrussland, Moldawien, Georgien, Armenien und Aserbaidschan.

Die ÖP ist das ambitionierteste Angebot zur Zusammenarbeit unter dem Dach der Europäischen Nachbarschaftspolitik. Sie geht zurück auf eine polnisch-slowakische Initiative. Und – sie kam zur rechten Zeit, um nach der russischen Intervention in Georgien im Herbst 2008 den Willen der EU zu einer engeren Anbindung der Staaten in ihrer östlichen Nachbarschaft glaubhaft zu demonstrieren. Seither finden alle zwei Jahre Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs der ÖP statt.

Ziele der Östlichen Partnerschaft: Ein längerfristiges Ziel der ÖP ist die Visumfreiheit. In einem schrittweisen Prozess unterstützt die EU die Partner darin, Voraussetzungen für einen sicheren und gut organisierten Reiseverkehr zu schaffen. Bereits heute profitieren Reisende aus den Partnerländern von zahlreichen Erleichterungen, unter anderem niedrigeren Visagebühren oder einer Terminvergabe via Internet.

Bisherige Treffen: Die Beziehungen zu den EU-Nachbarn im Osten haben sich in den vergangenen Jahren auf dieser Basis nennenswert entwickelt. Nach dem Prager Gründungsgipfel 2009 konzentrierte sich der zweite Gipfel 2011 in Warschau vor allem auf eine intensivere Zusammenarbeit in Wirtschaft und Handel. Im Rahmen der litauischen Ratspräsidentschaft war die ÖP sogar ein Schwerpunktthema. Auf dem Gipfel in Wilna konnten 2013 • eine gemeinsame Gipfelerklärung verabschiedet, • die Assoziierungsabkommen mit Georgien und Moldau parphiert, • ein EU-Georgien-Rahmenabkommen zur Zusammenarbeit im Bereich des Krisenmanagements und • ein Visaerleichterungsabkommens mit Aserbaidschan unterzeichnet sowie • eine gemeinsame Erklärung mit Armenien verabschiedet werden.

Seit dem Sommer 2013 hat allerdings russischer Druck auf die Östlichen Partner, von einer Assoziierung mit der EU und der Inkraftsetzung von darin enthaltenen tiefen und umfassenden Freihandelszonen abzusehen, die Situation in der gemeinsamen Nachbarschaft mit Russland eingetrübt. Dennoch sind, siehe oben, trilaterale Gespräche sowohl auf Ministerebene als auch in Fachgruppen mit Russland sehr dringend angeraten, um die Folgen der Bestrebungen im Rahmen der ÖP transparent zu machen und russische Sorgen über Folgewirkungen auf die eigene Wirtschaft zu entkräften.

Am 21. und 22. Mai 2015 traf man sich zum vierten Gipfel in Riga. Der Hoffnung besonders der Ukraine auf eine klare Beitrittsperspektive wurde seitens der EU bereits im Vorfeld widersprochen. Die 28 EU-Regierungen einigten sich auf dem Gipfel mit den sechs Partnerländern auf eine Erklärung, in der es lediglich hieß, man nehme die Beitritts-Ambitionen der östlichen Partner zur Kenntnis. Das Ergebnis des Gipfels: Unter der Bedingung, dass die Korruption bekämpft und die Wirtschaft reformiert wird, sagte die EU der Ukraine einen Kredit in Höhe von 1,8 Milliarden Euro zu. 200 Millionen Euro Fördermittel, die sich die Ukraine, Georgien und Moldawien teilen, sind für kleine und mittelgroße Unternehmen vorgesehen. Nach den Moldawiern sollen auch für Georgier und Ukrainer Visaerleichterungen für Reisen in die EU geprüft werden. Alles in allem will die EU die Beziehungen zu diesen Ländern ungeachtet der Krise mit Russland ausbauen. Die Partnerschaft mit der EU soll die Demokratisierung der Länder voranbringen.

ÖP wird auch kritisch gesehen: Die ÖP wird in den sechs Partnerländern nicht nur positiv gesehen. Moldawien etwa befürchtet, sein Verhältnis zu Russland zu belasten. Georgien hingegen sieht die ÖP bewusst als Hinwendung zur EU und als Abwendung vom russischen Nachbarn. Zwischen Aserbaidschan und Armenien schwelt weiter der Konflikt um Berg-Karabach, und hier ist Russland der einzige Helfer Armeniens weit und breit. Probleme mit Demokratie und Menschenrechten, zumindest Defizite in diesen Bereichen, lassen sich nicht nur in Weißrussland, sondern auch in Aserbaidschan, Armenien und Moldawien beobachten. Die Zusammenarbeit der sechs Partnerschaftsländer untereinander ist völlig unterentwickelt und wird nur durch viel Engagement der EU zustande kommen.